АНАЛИТИКА

Казаки
на государственной службе

Первый указ о привлечении казаков на госслужбу был принят в 1996 году. Сейчас, по сути, казакам делегированы полномочия полиции: патрулирование общественных мест, поиск нарушителей, разъяснительные беседы, поиск уклонистов от армии и другое. Уже не раз казаки были замечены в разгоне протестных акций, как это было 5 мая в Москве.

Эксперты фонда «Общественный вердикт» разбираются, каким образом казаки оказались на службе в полиции.

Казачий парад в Краснодаре. Источник: www.yuga.ru
В соответствии с законом 2005 года «О государственной службе российского казачества» казачьи общества получили преимущество в несении госслужбы — казак может поступить на госслужбу как делегат казачьего общества. Для того, чтобы направить казаков в полицию, казачье общество должно быть реестровым. Такие реестры ведутся в каждом регионе. Но для того, чтобы вступить в реестр, казачье общество должно предварительно сформировать «кадровый резерв» — собрать формальные согласия казаков на несение государственной службы. Иначе говоря, реестровое казачество обязано участвовать в госслужбе. Последовательность процедуры направления на госслужбу следующая:
  1. казаки пишут заявление на имя атамана с просьбой направить их на госслужбу,
  2. заявления кандидатов рассматриваются в совете,
  3. совет принимается решение о направлении их на госслужбу,
  4. казачье общество заключает трудовые договоры с казаками,
  5. казачье общество согласовывает полномочия этих казаков с госорганом,
  6. между госорганом и казачьим обществом заключается соглашение, казаки идут на госслужбу.
Схема, по которой казаки оказываются в полиции, подразумевает, что договор заключается между полицией и казачьим обществом, а не между полицией и конкретным казаком.
Казак, получается, работает в казачьем обществе, которое его уже отправляет служить в полицию. Это снимает какую-либо ответственность полиции за принятых де-факто на службу казаков, и одновременно возлагает эту ответственность не на казака, а на казачье общество. На практике это означает, как правило, отсутствие какой-либо понятной процедуры разбирательств. И, как следствие, казак-нарушитель если и будет отвечать, то как частное лицо, а не как должностное. С ним будет разбираться его казачье общество, и самостоятельно гражданин, адресуя свои жалобы в казачье общество или органы следствия. Но закон не предусматривает ответственности казачьего общества за некачественный отбор казаков на службу в полиции. Кроме того, никак не регулируется процедура привлечения к ответственности казачьего общества за нарушения, если таковые допустит казак во время службы.

Формально, если члены казачьего общества повинны в нарушениях, то казачье общество должно быть исключено из реестра с автоматическим расторжением договоров с полицией и возвращением всех делегированных казаков. Понятная процедура, которая бы позволяла гражданам информировать контролирующий орган, в данном случае Минюст, о нарушениях и ставить вопрос об исключении казачьего общества из реестра, отсутствует.
Так как у реестровых казаков, направленных на госслужбу, нет статуса должностного лица, то закон и не возлагает на них ответственность, пропорциональную ответственности должностных лиц.
Например, если реестровый казак применит чрезмерную силу при охране общественного порядка, то наказывать его будут не как полицейского за превышение должностных полномочий, а как обычного гражданина. Зато у реестровых казачьих обществ есть форменная одежда, чины и знаки различия, гербы, знамена и другие символы, установленные указом президента, и они отличаются от не-реестровых. Это помогает различать официально служащего казака от не-реестрового. Реестровые казаки получают зарплату. Ее выплачивает казачье общество, получая на это средства из федерального или регионального бюджетов. Де-факто казачья служба оплачивается государством.

Никаких требований к кандидатам на госслужбу относительно квалификации и навыков закон не предусматривает. Казак, будучи членом казачьего общества, должен написать заявление на имя атамана и далее заключить трудовой договор с казачьим обществом. В каком-то смысле, это логично, иначе получилось бы, что атаману вручаются полномочия аттестовывать казаков для госслужбы, проверять их соответствие тем стандартам, которые предъявляются госслужащим. Но такой проверки не происходит и в последствии, когда казак поступает на службу, например, в полицию. Участие в работе, которая может поставить под угрозу жизнь и здоровье других людей, требует более конкретных и строгих требований к приему казаков на государственную службу, к процедурам привлечения к ответственности казаков и обжалования их действий.

В случае направления казаков на госслужбу в полицию можно было бы опираться на общий закон «Об участии граждан в охране общественного порядка», который устанавливает требования к дружинниками и другим помощникам полиции (статья 14). Среди этих требований, впрочем, нет никаких, которые проверяли бы квалификацию кандидата. Эти требования просто отсекают судимых, экстремистов, иностранцев, страдающих рядом заболеваний. Учитывая, что по этому же закону и дружинники, и помощники полиции могут, по сути, только информировать, и в законе прямо запрещено подвергать их рискам, то какие-либо профессиональные требования к их квалификации явно избыточны. Но казаки в полиции — не помощники, они несут служебные обязанности. Получается абсурдная ситуация — казак, который выполняет обязанности должностного лица, сотрудника полиции, не может быть по закону привлечен к той же ответственности, что сотрудник полиции.
1991 – 1992 годы
Решение о привлечении казаков на госслужбу
26 апреля 1991 года был принят закон «О реабилитации репрессированных народов». Этим законом нормативные акты против репрессированных народов были признаны незаконными. Закон устанавливает виды реабилитации: территориальная (статья 6), политическая (статьи 7−8), компенсация вреда (статья 9), социальная (статья 10), культурная (статья 11). Осенью того же года, 18 октября 1991 г., был принят закон № 1761−1 «О реабилитации жертв политических репрессий». Этот закон был нацелен на восстановление прав всех, кто с 25 октября (7 ноября) 1917 года подвергался политическим репрессиям из-за своих политических или религиозных убеждений, социальной или национальной принадлежности, или по другим признакам.

В развитие этих законов были приняты постановления о реабилитации некоторых репрессированных народов. Одним из первых, 15 июля 1992 года, был принят Указ Президента Р Ф № 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации о реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества".
Так, например, Указ Президента РФ от 30 мая 1994 г. № 1107 «О мерах по реабилитации карачаевского народа и государственной поддержке его возрождения и развития», Указ Президента РФ от 3 марта 1994 г. № 448 «О мерах по реабилитации балкарского народа и государственной поддержке его возрождения и развития», Указ Президента РФ от 25 декабря 1993 г. № 2290 «О мерах по реабилитации калмыцкого народа и государственной поддержке его возрождения и развития», Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 811 «О дополнительных мерах по обеспечению реабилитации российских немцев», и пр.
Указ Президента РФ от 15 июня 1992г. № 632 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О реабилитации репрессированных народов» в отношении казачества», доступен здесь.
Постановление ВС РФ от 16 июня 1992г. № 3321-I «О реабилитации казачества», доступно здесь.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1994 года № 355, «О Концепции государственной политики по отношению к казачеству», доступно здесь.
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 93 «О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ» (с изменениями и дополнениями)» также устанавливает охрану общественного порядка как один из видов государственной службы. Об этом Постановлении подробнее будет написано позже.
Этим Указом Минобороны и МВД России было предписано внести предложения о порядке и особенностях прохождения представителями казачества военной службы, а также охраны государственной границы и общественного порядка.

На следующий день было принято постановление Пленума Верховного Совета Р Ф от 16 июля 1992 года № 3321−1 «О реабилитации казачества». Правительству было рекомендовано разработать комплексную государственную программу возрождения казачества совестно с объединениями казаков. Программа была принята, 22 апреля 1994 года была утверждена концепция, которая установила виды и формы государственной службы российского казачества (Постановление Правительства Р Ф № 355 «О концепции государственной политики по отношению к казачеству»).

Программа правительства впервые утвердила для казаков службу в оперативных частях Внутренних войск МВД России и службу по охране общественного порядка. Таким образом, в 1992 году вопрос о необходимости привлечения казаков на государственную службу был закрыт. В последующем усилия были направлены на интеграцию казаков (казачьих объединений) в государственную службу.
1996 – 2012 годы
Законы, концепции и стратегии развития
С 1996 года возникают попытки принять закон «О российском казачестве». Инициатива исходила от разных депутатов Государственной думы и президента. Все попытки терпели неудачу вплоть до 2005 года. В конце 2005 года, 5 декабря, был принят закон № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» (далее — закон о госслужбе казачества).

Закон потребовал, чтобы казачьи общества, которые хотят направлять своих членов на госслужбу, проходили особый порядок внесения в специальный государственный реестр, а также заключали договор с государственным органом.
То есть, не отдельным казакам дается преимущество по прохождению государственной службы, а казачьим обществам, включенным в специальный реестр казачьих обществ.

Третьего июля 2008 года Президент Р Ф утвердил Концепцию государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества. Приоритетом было определено становление и развитие государственной и иной службы российского казачества. Казакам отводилась роль «охранников» общественного порядка. Концепция так же как и закон о госслужбе казачества требует, чтобы в основе правоохранительной деятельности казаков был договор (соглашение) казачьих обществ с органами исполнительной власти и местного самоуправления.

Концепция предполагает поэтапное включение казаков в государственную и муниципальную службу. Первый этап подготовительный, когда должен быть создан «фундамент» для государственной службы казаков. Речь идет о «правовых, финансовых, информационных, методических и организационных основах становления государственной и иной службы» казаков. Второй этап касается уже применения на практике разработанных методик, ведения реестра казачьих обществ, нарабатывания опыта привлечения казаков на государственную и муниципальную службу, исполнения целевых программ и пр. Получается, государственные органы сначала готовятся к сотрудничеству с казачьими обществами, а затем уже организуют это сотрудничество.

В развитие концепции в 2009 году были приняты нормативные акты: Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 2009 г. № 1124 «Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы», Стратегия развития российского казачества от 15 сентября 2012 года.
Концепция государственной политики в отношении казачества, доступна по здесь.
Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 2009 г. № 1124 «Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы», доступен здесь.
Стратегия развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года, доступна здесь.
2017 – 2020 годы
Новое в законодательстве
В феврале 2017 года в правительстве составили очередной план деятельности, рассчитанный до 2020 года и разработанный в соответствии с принятой в 2012 году стратегией развития казачества, упомянутой выше.

Стратегии направлена на консолидацию российского казачества и на усиление его роли в государственной службе. Стратегия предлагает увеличение финансовой поддержки казачьим обществам и участия казаков в осуществлении оборонных и правоохранительных функций. Традиционно, как и прежние нормативные акты, стратегия включает военно-патриотическое, духовно-нравственное, физическое воспитание молодежи, причем речь идет как о казацкой молодежи, так и молодежи вообще. Часть усилий планируется направить на сохранение и развитие казачьей культуры через создание молодежных центров в тех регионах, где компактно проживают казаки, и детских летних лагерей. Развитие в указанных областях будет осуществляться также путем создания и поддержки казачьих кадетских корпусов.
Распоряжение Правительства РФ от 17.02.2017 № 285-Р «О Плане мероприятий по реализации в 2017-2020 годах Стратегии развития государственной политики Российской Федерации в отношении российского казачества до 2020 года» доступно здесь.
Региональное нормотворчество
Принятию закона о госслужбе казачества в 2005 году способствовало развитие регионального нормотворчества. Особенно там, где преобладает казачество. В некоторых регионах профильные нормативные акты принимались и до появления федерального закона о госслужбе казачества.

Одним из первых регионов, привлекавших казаков к государственной службе, была Ростовская область, где в 1999 году был принят закон «О казачьих дружинах в Ростовской области». Закон действует по сей день.

В Краснодарском крае закон № 539-КЗ «О привлечении к государственной и иной службе членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае» был принят 5 ноября 2002 года, т. е. позже ростовского и раньше федерального.

Сейчас в Краснодарском крае действует несколько нормативных актов, которые регулируют государственную службу казачьих обществ. В 2011 году была утверждена концепция Краснодарского края в отношении кубанского казачества. Эта концепция определяет госполитику края и выделяет основные задачи, среди которых совершенствование правовой базы; координация органов государственной власти и органов местного самоуправления; мониторинг выполнения взятых на себя обязательств членами казачьих обществ.

До 2015 года в Краснодарском крае действовал закон «Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае», однако с принятием такого же федерального закона был принят новый краевой — «О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан и их объединений в охране общественного порядка на территории Краснодарского края». Этот новый закон устанавливает порядок создания и деятельности дружин. Он связан с государственной службой казаков в том случае, если казаки при охране общественного порядка создают казачьи дружины.
Закон Ростовской области «О казачьих дружинах в Ростовской области» от 16 сентября 1999 года доступен здесь.
Закон Краснодарского края № 539-КЗ «О привлечении к государственной и иной службе членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае»доступен здесь.
Концепцию можно посмотреть здесь.
Закон Краснодарского края от 25 июня 2008 года № 8-3598 «О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан и их объединений в охране общественного порядка на территории красноярского края» доступен здесь.
Отношения между казачьими обществами и госорганами
Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» говорит, что казак должен быть в казачьем обществе, чтобы оказаться на государственной службе. Это казачье общество должно быть включено в государственный реестр казачьих обществ. Закон также не запрещает казакам, не состоящим в реестровых казачьих обществах, проходить государственную службу на общих условиях. То есть по процедуре, установленной другими законами для всех граждан. Ниже (см. Раздел «Формы государственной службы») подробнее описаны обе процедуры государственной службы казаков.
Что такое казачьи общества
Казачьи общества являются некоммерческими организациями. Регистрация осуществляется на основании закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом особенностей некоммерческой организации, предусмотренных законом «О некоммерческих организациях». То есть, порядок регистрации казачьего общества ничем не отличается от порядка регистрации других НКО. Казачьи общества, подпадая под действие закона «О некоммерческих организациях», должны предоставлять отчетность о своей деятельности, которая публикуется на сайте Министерства юстиции.

Казачьим обществом управляет атаман. Устав казачьего общества может образовывать и другие органы управления. Так, например, согласно Уставу Кубанского войскового казачьего общества (пункт 32), органами его управления являются: войсковой сбор Кубанского войскового казачьего общества; совет атаманов Кубанского войскового; войсковой атаман.

Органы управления — атаман или совет — утверждают списки казаков, которых делегируют от казачьего общества на государственную службу.
Смотреть, например, отчет Ставропольского городского казачьего общества, Ставропольского окружного казачьего общества, Терского войскового казачьего общества, которое также входит в государственный реестр казачьих обществ. Это подтверждает, что казачьи общества, занимающиеся государственной службой, также предоставляют отчетность.
Устав можно посмотреть здесь.
Государственный реестр казачьих обществ
Казачьи общества могут заниматься государственной службой именно с момента внесения в государственный реестр казачьих обществ, а не с момента регистрации такого общества. Вначале казачье общество в общем порядке вносится в государственный реестр казачьих обществ.

Условием внесения в государственный реестр является наличие у этого казачьего общества необходимой численности казаков, которые могут и хотят нести государственную службу.

Государственный реестр войсковых и окружных (отдельских) казачьих обществ ведет Минюст России. Ведением реестра хуторских, станичных, городских, районных (юртовых) казачьих обществ занимается территориальный орган Минюста по месту нахождения этого казачьего общества.

Для внесения в государственный реестр казачьих обществ это общество должно предоставить заявление в один из указанных выше органов. К заявлению о внесении в государственный реестр казачьих обществ, кроме прочих документов, необходимо приложить список членов казачьих обществ, которые хотят поступать на государственную службу, а также количество казаков. Количество членов казачьих обществ, необходимых для внесения в государственный реестр, установлены Приказом Минюста России 24 августа 2012 г. № 166 «О численности членов казачьих обществ, в установленном порядке принявших на себя обязательства по несению государственной или иной службы, необходимой для внесения казачьего общества в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации».

Фиксированная численность казаков, обязавшихся нести государственную службу, не должна быть меньше 20 для хуторских казачьих обществ, 100 — для станичных и городских казачьих обществ, 300 — для районных, 1000 — окружных и 5000 — войсковых казачьих обществ.

Закон устанавливает основания для отказа во внесении в реестр и исключения из реестра (статья 6.1. Закона «О государственной службе Российского казачества»). Все эти основания формального характера и связаны с ошибками в документах, которые предоставляют для регистрации в реестре. В частности, неполный пакет документов или несоответствие документов требованиям, ошибки в документах. Еще отказать могут, если документы будут представлены в ненадлежащий орган. Казачье общество может обжаловать решение об отказе во внесении в государственный реестр «в вышестоящий орган» или в суд (ч.6 ст. 6.1. Закона «О государственной службе Российского казачества»). Или же казачье общество может повторно предоставить документы, исправив ошибки.

Законом «О государственной службе казачьего общества» (часть 8 статьи 6.1.) установлено, что казачье общество может быть исключено из реестра за некоторые нарушения, среди которых также нарушения законодательства, а также систематические неисполнение или ненадлежащее исполнение казачьим обществом взятых на себя обязательств. Другими основаниями для исключения из реестра казачьих обществ являются несоответствие фиксированной численности членов этого общества требуемому минимуму, а также прекращение деятельности казачьего общества. Для того, чтобы инициировать процедуру исключения из реестра нужно уведомить Минюст. Для этого в органы минюста оправляются документы, которые подтверждают наличие оснований для исключения казачьего общества из государственного реестра. Это документы могут направлять любые государственные органы. Получив эти документы, Минюст принимает решение об исключении казачьего общества из государственного реестра. После исключения казачье общество не может направлять своих членов на государственную службу.

Следует обратить внимание, что речь идет именно о нарушениях со стороны казачьего общества, а не со стороны отдельного его члена. Уверенно утверждать, что казачье общество будет исключено из государственного реестра за нарушения закона казаком, нельзя. В законодательстве не закреплено прямой обязанности государственных органов предоставлять в Минюст информацию о нарушениях со стороны казачьих обществ. Непонятно также, как и какой государственный орган проверяет, насколько хорошо в казачьих обществах готовят своих казаков к государственной службе.
Указ Президента РФ от 9 августа 1995 г. № 835 «О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации». Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 13 октября 2011 г. № 355 г. Москва «Об утверждении порядка ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации» доступен здесь.
Приказ Министерства юстиции РФ от 2 июля 2012 г. № 129 «Об утверждении административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по внесению казачьих обществ в государственный реестр казачьих обществ в российской федерации».
Cмотреть Приказ Минюста здесь.
Приказ Минюста «Об утверждении Административного регламента Министерства Юстиции «О численности членов казачьих обществ, в установленном порядке принявших на себя обязательства по несению государственной службы, необходимой для внесения казачьего общества в государственный реестр казачьих обществ в РФ».
Приказ Минюста России от 13 октября 2011 года № 355 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра казачьих обществ РФ», пункт 12 Порядка.
Какие механизмы
обжалования действий казаков можно задействовать?
Во-первых, традиционный механизм подачи жалобы в прокуратуру, которая в порядке надзора может проверить деятельность казачьего общества. Если в действиях казака усматривается преступление, то можно подать сообщение о преступлении в правоохранительные органы. Действующая процедура не позволяет обжаловать действия казака в том же порядке, что и действия должностного лица, несмотря на то, что по договору с полицейскими подразделениями казаки фактически выполняют полицейские задачи.

По делу Дягилева (фонд «Общественный вердикт»), которого при задержании избил казак, официально состоящий в полицейском патруле, сообщение о преступлении было проверено в общем порядке, а уголовное дело рассмотрено в мировом суде. Если травмы были бы более серьезные, а последствия тяжкие, то преступление также считалось общеуголовным, а не должностным, а расследование велось МВД.

Во-вторых, можно подать иск о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ (§ 2 Главы 59 ГК РФ).

В-третьих, можно попробовать задействовать следующий механизм. Можно подать заявление в орган, где служит казак, а также в территориальный орган Минюста, ведущий реестр казачьих обществ, о нарушении российского законодательства. Для этого нужно выяснить, членом какого казачьего общества является казак, какой договор и с каким государственным органом заключило казачье общество, от которого от делегирован на государственную службу. Основным аргументом в заявлении будет требование, установленное законом «О государственной службе российского казачества», запрещающее казачьим обществам нарушать законодательство.

Если документы будут приняты на рассмотрение, и Минюст обнаружит нарушения, то он должен будет вынести решение об исключении казачьего общества из государственного реестра. После такого решения казаки этого казачьего общества не смогут служить на государственной службе.
Госслужба
Вступление в казачье общество и осуществление госслужбы
Все члены казачьих обществ — потенциальные кандидаты на службу в государственных органах, а это заставляет ожидать, что требования к их квалификации высоки уже на «входе». Обычно в процедуры вступления куда-либо закладываются какие-то стандарты и требования для будущих членов. Но не в случае с процедурой принятия в казачьи общества. Пункт 4 статьи 4 Закона «О государственной службе российского казачества» указывает, что одним из принципов государственной службы российского казачества являются профессионализм и компетентность государственных служащих. Соответственно, при принятии в казачье общество необходимо руководствоваться определенными стандартами. Однако анализ имеющихся в открытом доступе документов показал, что таких стандартов не существует. Ниже описывается существующая процедура приема в казачье общество.

Основания, порядок вступления и требования к гражданам, вступающим в казачьи общества, устанавливают сами общества. Советом при Президенте по делам казачества принят Примерный порядок приема граждан в казачьи общества. Правила регулируют процедуру приема в городские, станичные и хуторские казачьи общества (станичные казачьи общества), т.к. именно они являются первичными казачьими организациями. Районные, окружные и военные казачьи общества создаются на базе первичных путем их объединения.

Кандидатом в члены казачьего общества может быть любой гражданин с 18 лет (правила не уточняют, кандидаты могут быть любого пола или только мужчины). Нужно письменное заявление, два ходатайства казаков, анкета-заявление о выдаче удостоверения казака и иные документы, если они предусмотрено уставом. Прием осуществляется общим собранием после испытательного срока, который назначается после подачи документов. Решение о приеме принимается общим собранием большинством голосов от числа присутствующих, если иное не предусмотрено уставом. Результаты голосования оформляются решением общего собрания и утверждаются приказом атамана. После приема в казачье общество казаку выдается удостоверение и форма. Таким образом, несмотря на то, что существуют нормативные стандарты приема на госслужбу, никаких требований к кандидату в казачье общество не существует.
Примерный порядок приема граждан РФ в казачьи общества доступен здесь.
Формы государственной службы казаков
Понятие «формы государственной службы» употребляется в нормативно-правовых актах для того, чтобы показать, по какой процедуре казаки могут пройти на государственную службу. Члены казачьих обществ могут проходить государственную службу в двух «формах»:

  • прохождение государственной гражданской службы, военной службы, федеральной государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, а также муниципальной службы;
  • оказание содействия государственным и муниципальным органам в их деятельности.
Постановление правительства от 8 октября 2009 г. № 806 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к несению государственной или иной службы и порядке заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами договоров (соглашений) с казачьими обществами».
Оказание содействия
государственным или муниципальным органам

Эта форма государственной службы как раз и является отличительной чертой казачества, так как в отличие от других НКО казачьи общества имеют право направлять своих граждан помогать в работе госорганам. Но после заключения договора или соглашения между казачьим обществом и госорганом. Закон о госслужбе казаков (часть 4 статьи 5 Закона) устанавливает сферы деятельности, где казаки могут «содействовать» государственным органам:

  • В организации и ведении воинского учета членов казачьих обществ;
  • В организации военно-патриотического воспитания призывников, их подготовке к военной службе и вневойсковая подготовка членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе;
  • В мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий;
  • В природоохранным мероприятиях;
  • В обеспечении экологической и пожарной безопасности;
  • В охране общественного порядка;
  • В охране границы Российской Федерации;
  • а также «иные виды деятельности».

Казачьему обществу, заключившему договор с госорганом, назначаются субсидии из бюджета. Процедура, в соответствии с которой казаки принимают обязательств по несению госслужбы достаточно длинная. Она состоит как минимум из двух стадий, которые, в свою очередь имеют несколько этапов.
Стадиями являются:

  • Принятие казаками обязательств по несению государственной службы;
  • Согласование этих обязательств с государственным органом, в котором будет служить казак.
Этап 1.
Принятие казаками обязательств по несению государственной службы


Если казачье общество входит в состав войскового казачьего общества, то процедура привлечения казаков на госслужбу устроена через атаманов: сначала мелких казачьих обществ, входящих в состав войскового, а потом — войскового казачьего общества.

Если окружное казачье общество еще не входит в состав войскового, то казаков привлекают на госслужбы через казачий округ, в который входит несколько районных организаций казаков. Эта же логика сохраняется на уровне района. Везде ключевым звеном в процедуре «устройства» казака на госслужбу будет атаман.

Последовательность устройства на госслужбу такая:

1. Казаки подают письменные заявления о том, что они готовы пойти на госслужбу. Заявления подаются на имя атамана казачьего общества, в котором состоит казак.

2. Атаман представляет заявления казаков на обсуждение общему собранию (высший представительный орган) казачьего общества.

3. Общее собрание принимает свое решение в письменной форме. В решении фиксируется численность казаков, чьи заявления утверждены общим собранием казачьего общества.

4. Заключение индивидуальных трудовых договоров с казаками. Договоры заключаются между казачьим обществом и казаками.

5. К решению общего собрания прилагаются сведения о количестве казаков, которые заключили индивидуальные трудовые договоры о прохождении службы.

6. Решение общего собрания должно быть согласовано с атаманом вышестоящего казачьего общества.

7. О своем решении атаман вышестоящего казачьего общества (районного или окружного) уведомляет атамана «подчиненного» казачьего общества и войскового — самый высокий уровень в иерархии казачьих организаций.
Пункты 9 Указа Президента РФ от 7 октября 2009 г. № 1124 «Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы».
Заключение трудовых договоров с казаками

Отдельно ни один нормативный акт не регулирует процедуру заключения трудового договора. Но из содержания профильных нормативных актов следует, что сторонами трудового договора будут казак и казачье общество, в котором он состоит. Так, из описанного выше следует, что трудовой договор с казаком заключается на первом этапе, то есть до согласования полномочий казачьего общества с государственным органом.

Казачье общество — это не государственный орган, а юридическое лицо (некоммерческая организация), трудовые договоры оно должно заключать так же, как все другие работодатели — по процедуре, установленной Трудовым кодексом РФ.

Например, в государственной программе Краснодарского края по поддержке Казачества Кубани", кроме прочего, также речь идет о выделении субсидий казачьим обществам (пункт 9.5), а также об объеме субсидии, который зависит от нескольких показателей. Один из показателей — количество «казаков», которые будут дежурить в казачьих дружинах. В программе указано, что казачье общество само устанавливает размер оплаты одного дежурства, но уточняется, что этот размер не должен превышать 1560 рублей. В программе несколько раз отмечается, что казачье общество — работодатель. Получается, что трудовой договор казак заключает с казачьим обществом, а не с государственным органом.

Соглашение между Администрацией Краснодарского края и Управлением на транспорте МВД России по ЮФО по поводу участия казачьих дружин в охране общественного порядка на транспорте устанавливает, что Администрация «намерена» осуществлять контроль (пункт 2.3.3.) за «освоением денежных средств, перечисленных районным казачьим обществам за участие членов казачьих обществ в охране общественного порядка на транспорте […]».

Это может означать, что в случае «оказания содействия» казаки получают заработанные деньги не в госоргане, а в казачьем обществе на основании трудового договора.
«Об Утверждении Ведомственной Целевой программы государственной поддержки казачьих обществ Кубанского войскового казачьего общества на 2011-2013 годы» (с изменениями На: 31.12.2013). Смотреть здесь.

Этап 2.
Согласования полномочий казачьего общества


После принятия казаками обязательств по несению государственной службы идет стадия согласования полномочий с государственным органом. Этот этап состоит из следующих стадий:

1. Атаман войскового казачьего общества отправляет согласованное решение и все необходимые документы в государственный орган, где казаки будут служить, вместе с письмом с просьбой о согласовании обязательств по несению государственной службы.

2. Государственный орган и казачье общество согласовывают обязательства казаков. В результате согласования руководитель государственного органа принимает соответствующее решение.

3. В Устав вносятся изменения, касающиеся согласованных с государственным органом, чтобы в нем отражались новые обязательства, которые казачье общество взяло на себя.

Чтобы разобраться с каждой стадией, мы попытались найти более подробные документы, описывающие процедуру согласования полномочий казачьих обществ. На сайте Минюста Астраханской области опубликованы методические рекомендации «Об этапах работы казачьего общества по обеспечению возможности несения членами казачьего общества государственной и иной службы», в котором указано, что основными этапами работы являются:

  • согласование государственными/муниципальными органами обязательств членов казачьего общества по несению службы;
  • принятие (утверждение) общим собранием казачьего общества устава в новой редакции, в который включены согласованные обязательства казаков;
  • согласование нового устава с этим органом в части, касающейся обязательств казаков, на территории которого расположено казачье общество;
  • государственная регистрация этих изменений;
  • если казачье общество еще не входит в реестр казачьих обществ, то вносится в этот реестр;
  • заключение казачьими обществами договоров (соглашений) с заинтересованными органами.

Таким образом, согласование обязательств казачьего общества происходит после того, как казаки взяли на себя обязательства по несению государственной службы, но до заключения договора с самим госорганом.

Порядок согласования обязательств самих казаков установлен Приказом федерального агентства по делам национальностей. Госорганы самостоятельно занимаются согласованием этих обязательств с казачьими обществами, от которых делегируется казак. Государственный орган принимает решение и сообщает его атаману не позднее 30 дней со дня поступления документов.
Пункт 4 Порядка согласования принятых членами казачьих обществ обязательств по несению государственной или иной службы с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправлений, (утвержден Приказом министерства регионального развития РФ от 2 декабря 2009 года № 554).
Пункт 5 Порядка согласования принятых членами казачьих обществ обязательств по несению государственной или иной службы с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправлений, (утвержден Приказом министерства регионального развития РФ от 2 декабря 2009 года № 554).
Пункт 10 Указа Президента РФ от 7 октября 2009 г. № 1124 «Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы»..
Документ доступен здесь.
Приказ Федерального агентства по делам национальностей от 23 ноября 2015 г. № 89 «Об утверждении Порядка согласования принятых членами казачьих обществ обязательств по несению государственной или иной службы с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».
Прохождение государственной службы
Эта форма государственной службы утверждает общий порядок устройства казака на госслужбу.

Согласно Закону «О государственной службе российского казачества», казак проходит госслужбу, связанную с правоохранительной деятельностью, а также государственную гражданскую службу, в соответствии с «законодательством Российской Федерации» (части 1 и 2 статьи 5 Закона).

Какие-либо специфические отличия между прохождением государственной службы казаком или полицейским отсутствуют. Такой же вывод делают авторы комментария к закону «О госслужбе казаков». В особенности, авторы отмечают, что статья 5 «устанавливает единство требований и порядка прохождения государственной службы независимо от статуса гражданина: является ли он казаком или нет».

Для прохождения службы нужен трудовой договор или служебный контракт, который заключается между государственным органом и казаком. Договоры заключаются индивидуально с каждым казаком «в установленном законодательством Российской Федерации порядке», то есть в том порядке, который указан для определенного вида службы. Например, законом «О государственной гражданской службе».

Разница между двумя формами государственной службы существенная. В случае прохождения госслужбы казак устраивается на работу в госорган самостоятельно, он не делегируется казачьим обществом. В случае «оказания содействия» это содействие оказывает де-юре не казак, а казачье общество, которое заключает соглашение с государственным органом. Казак представляет казачье общество, которое направляет его на службу, а сама процедура «отбора» происходит внутри казачьего общества.
Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».
Подробнее
Соглашении между казачьим обществом и госорганом
Для заключения такого соглашения государственный орган, или его территориальный орган должны принять соответствующее решение.

В соглашении должны быть отражены условия и порядок привлечения членов казачьих обществ к госслужбе, порядок финансирования, срок действия соглашения, на каких основаниях соглашение может быть досрочно расторгнуто и пр. (часть 3 статьи 7). Соглашение может быть заключено как с руководителем федерального государственного органа, так и с руководителем органа в субъекте федерации. Контроль за исполнением договора осуществляет тот же госорган, с которым казачье общество его заключило (часть 2 статьи 7).

Если федеральный орган исполнительной власти заключил такое соглашение с войсковым казачьим обществом, то его территориальный орган также может заключить соглашение с казачьими обществами, входящими в состав войскового. Если федеральный орган досрочно расторгнет соглашение, то территориальные органы также должны досрочно расторгнуть свои соглашения.

Постановлением Правительства от 23 ноября 2015 года № 86 утвержден типовой договор (соглашение), который заключается между государственным органом и казачьим обществом. В этом типовом договоре в качестве одного из оснований его расторжения может быть «нарушение казачьим обществом и (или) его членами Конституции, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, систематического неисполнения или ненадлежащего исполнения принятых на себя обязательств». Эти основания аналогичны тем, которые закреплены в статье 6.1. ФЗ «О государственной службе российского казачества» и о которых говорилось выше. Список оснований не исчерпывающий, и при заключении договора стороны могут внести в договор и другие основания досрочного расторжения договора.

Соглашение между госорганом и казачьим обществом может быть расторгнуто за ненадлежащее исполнение обязанностей казаками и нарушения законов. В такой ситуации теоретически полиция (или другое подразделение МВД, в зависимости от того, с кем заключен договор) может расторгнуть договор с казачьим обществом. Тогда все остальные казаки, которые по тому же договору с госорганом привлечены к госслужбе, будут также «уволены».

В соглашении должны конкретизироваться мероприятия, в которых будут участвовать члены казачьего общества. Перечень мероприятий открытый, то есть стороны согласовывают его между собой. Эти обязательства могут отличаться в зависимости от казачьего общества, его территориальной расположенности, полномочий госоргана Следует отметить, что в уставах казачьих войск как правило нет подробных полномочий по охране общественного порядка.
Постановление Правительства РФ от 8 октября 2009 г. № 806 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к несению государственной или иной службы и порядке заключения федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами договоров (соглашений) с казачьими обществами» (с изменениями и дополнениями).
Приказ Федерального агентства по делам национальностей от 23 ноября 2015 года № 86 «Об утверждении формы договора (соглашения), заключаемого федеральным органом исполнительной власти или его территориальным органом с казачьим обществом».
Примеры соглашений между казачьими
организациями и государственными органами
В Краснодарском крае Кубанское казачье войско заключило соглашение 29 января 2014 года с Администрацией Краснодарского края и Управлением на транспорте МВД России по Южному федеральном округу для участия казачьих дружин в охране общественного порядка на транспорте.

Кубанское казачество по договору обязалось создать казачьи дружины по требованиям Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка в Краснодарском крае», общая численность которых должна быть не менее 160 казаков. Казачество должно организовать ежемесячный график работы дружин, согласованному с начальниками линий управлений и линейными органами внутренних дел. Соглашением отмечено, что охранять общественный порядок члены казачьих дружин должны в казачьей форме, с удостоверениями и нагрудными знаками (жетонами) дружинника.

В Краснодарском крае действует региональный закон, регулирующий не только порядок создания дружин, но и права и обязанности этих дружинников. В связи с этим создание дружин из числа членов казачьих обществ должно осуществляться в соответствие с местным законом Краснодарского края «О регулировании отдельных отношений, связанных с участием граждан и их объединений в охране общественного порядка на территории Красноярского края», а также федеральным Законом «Об участии граждан в охране общественного порядка».
Соглашение от 29 января 2014 года Кубанского казачьего войска с Администрацией Краснодарского края и Управлением на транспорте МВД России по Южному федеральном округу. Для сравнения см. также Соглашение от 5 августа 2015 года между Главным управление Министерства внутренних дел РФ по Волгоградской области и войсковым казачьим обществом «Всевеликое войско Донское. Доступно здесь.
Финансирование

Как оплачивается госслужба членов казачьих обществ
Казачьи общества финансируются из федерального, регионального и муниципального бюджетов (статья 8 ФЗ «О государственной службе российского казачества».

Количество казаков, привлекаемых на государственную службу, наряду с объемом финансирования, которое направляется на «создание условий», чтобы таких казаков было больше, являются целевыми показателями национальной подпрограммы по казачеству. Так, на 2017 год показатель по количеству членов казачьих обществ должен быть равен 180 тысячам, а финансируемая сумма — 198 577,6 тыс. рублей. Логично, что субъекты федерации в свои госпрограммы включают подпрограммы по увеличению количества членов казачьих обществ.

Например, в соответствии с законом Краснодарского края от № 539-КЗ «О привлечении к государственной и иной службе членов казачьих обществ Кубанского казачьего войска в Краснодарском крае», расходы на финансирование службы казаков предусматриваются в краевом бюджете (статья 5 Закона). Если договор заключен между Кубанским казачьим обществом и органом местного самоуправления, то финансирование может осуществляться из местных бюджетных средств (статья 11). Объем финансирования специальной госпрограммы «Казачество Кубани» составляет 5 727 594,9 тысяч рублей, а также 4613, 0 тысяч рублей, не использованных в 2015 году в связи с отсутствием денег. Срок реализации программы — с 2016 по 2021 годы.

Сам Закон Краснодарского края о государственной службе Кубанского казачества обязует органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществлять контроль за государственной службой казаков, за соблюдением договоров с казачьими обществами, за реализацией государственных программ Краснодарского края и ведомственных целевых программ (статья 9). Государственные органы и органы местного самоуправления имеют право проводить проверку деятельности казачьих обществ, запрашивать и получать отчеты и другую информацию о выполнении ими взятых на себя обязательств по несению государственной службы (статья 10).
Постановление Правительства от 29 декабря 2016 года №1532 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной программы».
О государственной программе Краснодарского края «Казачество Кубани» и признании утратившими силу отдельных постановлений главы администрации (губернатора) краснодарского края (с изменениями на: 19.04.2018), стр. 18. Смотреть здесь.
Другие виды
правоохранительной активности казаков
Казаки, которые состоят в реестровых казачьих обществах, могут создавать охранные предприятия для обеспечения правопорядка, охраны имущества, защиты жизни и здоровья граждан, но при условии, что эти казаки по своим деловым и моральным качествам способны оказать помощь органам внутренних дел Российской Федерации в укреплении правопорядка.
Комментарий к Федеральному закону от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества».
Иные требования к казакам
Следует отметить, что несмотря на то, что нормативными актами о государственной службе российского казачества не установлены требования к тем, кто могут нести государственную службу, такие требования есть в Законе «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Нормы этого закона распространяются на создание дружин из числа членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ (ст. 23 «Об участии граждан в охране общественного порядка»). Закон устанавливает порядок приема в народные дружины и исключения из них (статья 14), а также права и обязанности дружинников (статья 17−18), а также общие условия и пределы применения силы (статья 19). Законом установлено, что народные дружинники проходят подготовку по основным направлениям деятельности народных дружин, которая имеет отношение к условиям, связанным с применением физической силы, а также по оказанию первой помощи в порядке, утвержденном МВД (статья 15). Закон также устанавливает ограничения по отношению к членам дружин (Тут нужно поставить ссылку на другой обзор, в котором это уже есть — «Игры в полицейских») Тем же законом установлены основания для исключения из дружинников. В частности, применение физической силы строго регламентировано и сведено к случаям крайней необходимости и необходимой обороны, пределы которых установлены Уголовным кодексом (часть 1 статьи 19).

К ответственности дружинники привлекаются в установленном УК порядке, то есть с учетом оснований, указанных в Главе 8 УК. Дружинники могут быть привлечены к административной ответственности в соответствие со статьей 19.37 КоАП за нарушение прав граждан или организаций (статья 20). Таким образом, этот рамочный закон создает более строгие и четкие предписания к службе казаков и их ответственности. Контроль над деятельностью казаков также устанавливается более строгий в сравнении с тем, который возникает по закону о госслужбе казаков. Этот закон в полной мере применим к госслужбе казаков.

Следует отметить, что даже в случае распространения норм о деятельности народных дружин на казаков, эта ответственность не пропорциональная, так как в отличие от остальных народных дружинников казаки осуществляют именно государственную службу, финансирование деятельности идет из государственного бюджета и на основании соглашения с государственным органом. Наличие этих условий должно быть основанием для создания более конкретных и строгих требований к приему казаков на государственную службу, к ответственности казаков за нарушение прав человека, а также к процедуре обжалования действий казаков, поступивших на государственную службу.
Так, кроме личного заявления среди оснований указаны случаи, когда дружинник при охране общественного порядка допустил «противоправные действия либо бездействие, повлекшие нарушение прав и свобод граждан, общественных объединений, религиозных и иных организаций; если дружинник неоднократно нарушил требования устава народной дружины или фактически самоустранился от участия в ее деятельности; если он больше не гражданин РФ» (часть 3 статьи 14).
Форменная одежда и чины казаков
Казакам, делегированным казачьим обществом на государственную службу, нужно носить форменную одежду. Им назначаются чины и знаки различия, выдается удостоверение. Требования ко всем этим атрибутам устанавливает не казачье общество, а государство в лице Президента. Это чуть ли не единственный случай, когда некоммерческой организации, к которым относятся казачьи общества, дресс-код и чины устанавливает государство.

Чины и форменные одежды касаются только тех казаков, которые являются членами казачьих обществ, внесенных в государственный реестр. Одним из Указов установлено, что если казачье общество не включено в государственный реестр казачьих обществ, то чины, присваиваемые его членам, не могут быть идентичны чинам казачьих обществ, включенных в государственный реестр. Таким образом, наличие требований к форменной одежде, званиям, знакам различия и удостоверению помогает осуществлять контроль и легче идентифицировать тех казаков, которые имею право привлекаться к государственной службе.
Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2010 г. № 169 «О чинах членов казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации».
Смотреть также Приказ Минрегиона РФ от 29.10.2009 № 489 (Ред. От 01.12.2010) «Об Утверждении Формы представления о присвоении чина члену казачьего общества, внесенного в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации».
21 июня / 2018

Автор: А.А.
Фото: www.yuga.ru

ЧИТАТЬ ЕЩЕ